Concorrência no combustível
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Fonte: Valor Econômico
Um dos temas do programa eleitoral do presidente eleito Jair Bolsonaro merece relevo a questão dos combustíveis. Como candidato, manifestou a sua orientação política sobre o tema, ao afirmar que, depois da descoberta do pré-sal”, “a regulação do petróleo foi orientada pelo estatismo, gerando ineficiências”. Seu dedo crítico apontava para a exigência burocrática de conteúdo local, que reduziria a produtividade e a eficiência, além de ter gerado corrupção, sem nenhum tipo de impacto positivo para a indústria nacional no longo prazo.
Insurgia contra os preços praticados pela Petrobras, que deverão acompanhar os mercados internacionais, a busca de mecanismos adequados para que as flutuações de curto prazo. Ao mesmo tempo, esperava-se promover a concorrência no setor de petróleo e gás, em benefício dos consumidores, o que sugere que a Petrobras deve vender parte substancial de sua capacidade de refino, comércio, transporte e outras atividades em que tenha poder de mercado.
É bom lembrar que o setor é considerado estratégico no âmbito constitucional. E a legislação atual (Lei nº 9.847/99, art 1 § 1), no que diz respeito ao abastecimento nacional de combustíveis, aí se inclui a produção, a distribuição, a distribuição de petróleo e seus derivados básicos e produtos, considera, corretamente, estas atividades de utilidade pública, mas não de serviço público.
Uma solução de mercado, corre o risco de ser substituída pela regulação administrativa com benefícios incertos
Portanto, sujeitas a regras específicas, relacionadas com o produto e seu fornecimento em todo o território nacional, isto é, destinadas a fazer com que os usuários dos produtos recebidos com segurança e facilidade, produtos de boa qualidade, mas não impõe nenhuma orientação da política económica das empresas. Nem a distribuição ou revenda, são as atividades sob monopólio, nem sujeita a outras regras de concorrência, que não as do mercado livre.
A intervenção do Estado, em nome da concorrência, se justifica, pois, uma vez que, para evitar a formação arbitrária das assimetrias de poder no mercado ou para a repressão de atos abusivos, competência própria do Cade (Conselho Administrativo de Defesa Econômica), que difere da adoção de políticas de incentivo à concorrência, mais ligada às agências setoriais.
O objetivo crítico do candidato eleito foi a forte presença do Estado no setor. Como programa eleitoral, as suas propostas parecem, no entanto, vir na direção inversa das recentes incursões de órgãos como a ANP (Agência Nacional de Petróleo) e o Cade, que, sob a justificativa de lidar com a concorrência, propõem uma reformulação do modelo de negócio para o qual foram constituídos os mercados de revenda e distribuição de combustíveis nas últimas décadas.
Nas recentes manifestações nessa linha, os órgãos propõem, em primeiro lugar, optar por contratos de exclusividade entre distribuidores e postos, um modelo de contratação que, por outro lado, facilitou a consolidação de marcas (as chamadas “bandeiras” dos postos), construindo a confiança dos consumidores quanto à qualidade e procedência dos combustíveis. Note-se a diferença entre a legítima competência do Cade em proibir, caso a caso, o contrato de exclusividade, que em um mercado particular da revenda, o limite de competência, e a sua extrapolação ao buscar determinar, por Definição geral e abstrata, em convênio com a ANP, que postos com bandeira de uma distribuidora, que adquirem combustíveis de outras procedências.
Em segundo lugar, pretendem aqueles órgãos, na sequência da autorização da infidelidade da marca, propor o “by-pass” da etapa de distribuição, com a venda direta de produtores de etanol nos postos de distribuidores, o que, no entanto, pode levar a uma maior dificuldade para a fiscalização e controle de qualidade do combustível que chega ao consumidor.
Na verdade, o que ambas as intervenções podem trazer é mais perturbações exógenas à alocação eficiente dos recursos. O agente privado são incentivados a realizar investimentos na marca e na qualidade do seu produto, na medida em que possa ter como contrapartida a recompensa por seu investimento, ou seja, que a recompensa seja internalizada. Quando se admite que a recompensa seja externalizada, com o aproveitamento do investimento por outros agentes que não incorreram nesse custo, cria um desincentivo para o investimento no mercado, o que traz um saldo negativo em termos de qualidade do produto e no serviço de distribuição.
Na realidade, o distribuidor será desestimulado o investimento na qualidade e na atração do consumidor, já que reduz o retorno com a terceirização de recompensa. Resultado: a queda da qualidade do produto, do serviço e da queda do investimento em marketing, como o marketing traz um benefício para o consumidor em termos de informação e a possibilidade de comparar os concorrentes). Tudo isso em detrimento do interesse do consumidor e, portanto, da concorrência.
Mas talvez o principal questionamento a ser levantado em relação à iniciativa é a sua oportunidade. O objetivo almejado seria a redução dos preços do combustível ao consumidor final. Ocorre que, juntas, as etapas de distribuição e venda, não chegam a representar 12% do preço final do produto. Em um contexto em que há sinalização, pelo novo governo, de introduzir efetiva da concorrência na produção, refino e transporte dos combustíveis, quebrando o monopólio estatal, o verdadeiro responsável pelos altos preços no setor, parece que a medida proposta pelos órgãos que atacar o alvo errado, no momento inoportuno.
Se, mantém o monopólio, já que é difícil avaliar o impacto econômico e o trade-off entre uma duvidosa redução de preços e o possível desincentivo ao investimento através de distribuidores, é ainda mais escuro qual seria o efeito da alteração proposta pela ANP e Cade caso advenha a efetiva quebra do monopólio da Empresa. Em países em que há concorrência na produção e refino, há, muitas vezes, uma verticalização eficiente, competitiva e benéfica para o consumidor, a partir da ponta da produção até a venda do combustível.
Em resumo, a estrutura atual, fruto de solução de marketing, você corre o risco de ser substituída por uma regulação administrativa geradora de custos, com benefícios incertos, orientada para a ponta da cadeia, no momento da reflexão sobre as mudanças em sua raiz, o verdadeiro (e correto) objetivo na mira do novo governo.
Tércio Sampaio Ferraz Júnior é advogado e professor titular aposentado da Universidade de São Paulo
Juliano Souza de Albuquerque Maranhão é professor de Teoria Geral do Direito, Universidade de São Paulo